前　言　草原畜牧業(yè)與氣候變化／1 

第一部分　內(nèi)蒙古的氣候變化與自然災(zāi)害

第一章　內(nèi)蒙古的氣候變化／3

第二章　北方草原災(zāi)害與應(yīng)對(duì)策略研究／29

第三章　兩個(gè)典型案例／49

第二部分　脆弱性與貧困

第四章　引語(yǔ)／69

第五章　牧民定居、草原碎片和牧區(qū)市場(chǎng)化的影響／83

第六章　牧民應(yīng)對(duì)氣候變化的社會(huì)脆弱性／104

第七章　氣候變化影響下的牧區(qū)貧困／127

第三部分　氣候變化與密集型資源開(kāi)發(fā)體制

第八章　引語(yǔ)／151

第九章　草原傳統(tǒng)知識(shí)與地方制度：如何與“不確定性”共存／158

第十章　密集型資源開(kāi)發(fā)體制（一）：草原畜牧業(yè)的“現(xiàn)代化”／172

第十一章　密集型資源開(kāi)發(fā)體制（二）：國(guó)家能源開(kāi)發(fā)中的草原社區(qū)／196

第四部分　適應(yīng)力與可持續(xù)發(fā)展

第十二章　引語(yǔ)／207

第十三章　從適應(yīng)能力的角度看農(nóng)牧轉(zhuǎn)換／219

第十四章　構(gòu)建基于社區(qū)的草原管理等級(jí)框架／236

第十五章　重建社區(qū)的草原管理／249

參考文獻(xiàn)／266

后　記／286

序言：

前言　草原畜牧業(yè)與氣候變化

近20年來(lái)，生態(tài)退化和牧民生計(jì)困難成為困擾北方草原牧區(qū)發(fā)展的普遍問(wèn)題。據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)部公布的數(shù)據(jù)，2005年中國(guó)90%的可利用天然草原發(fā)生不同程度的退化（環(huán)境保護(hù)部，2006）。草原退化表現(xiàn)為草產(chǎn)量持續(xù)下降、牧草蓋度和高度降低，出現(xiàn)荒漠化的現(xiàn)象。我們的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，大部分被調(diào)查的草原社區(qū)都出現(xiàn)牧草的產(chǎn)量下降的現(xiàn)象，與10年前相比，一些草原單位面積的牧草產(chǎn)量下降50%，有些草原甚至下降得更多。盡管國(guó)家實(shí)施了退牧還草項(xiàng)目、京津風(fēng)沙源治理工程等草原保護(hù)項(xiàng)目，但只是遏制了全國(guó)草原生態(tài)環(huán)境加速惡化的勢(shì)頭，全國(guó)草原生態(tài)仍呈“點(diǎn)上好轉(zhuǎn)、面上退化，局部改善、總體惡化”的態(tài)勢(shì)（中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)部，2011）。與草原退化同時(shí)出現(xiàn)的是草原上湖泊干涸、地下水位下降，干旱越來(lái)越成為威脅草原的重要災(zāi)害。

草原的退化、湖泊的干涸加劇了土地荒漠化。國(guó)家林業(yè)局的數(shù)據(jù)顯示，截至2004年，全國(guó)荒漠化土地面積為263.62萬(wàn)平方公里，占國(guó)土總面積的27.46%，全國(guó)沙漠化土地面積為173.97萬(wàn)平方公里，占國(guó)土總面積的18.12%。近年新增沙漠化土地主要源于草地退化和沙漠化（國(guó)家林業(yè)局，2005）。到2009年，盡管國(guó)家投入大量資金用于荒漠化防治，但是荒漠化土地和沙漠化土地減少不足0.5%（國(guó)家林業(yè)局，2011）。

20世紀(jì)90年代中期以后，隨著草原的退化、自然災(zāi)害的加劇、草原畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的上升以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力的增加，內(nèi)蒙古牧區(qū)在不到10年的時(shí)間內(nèi)，整體出現(xiàn)貧困化趨勢(shì)（海山，2007）。調(diào)查顯示，錫林郭勒盟1999~2001年連續(xù)出現(xiàn)自然災(zāi)害，導(dǎo)致返貧人口大幅度增加。以蘇尼特右旗為例，牧民人均年純收入由1998年的2152元下降至2001年的847元。在長(zhǎng)期抗災(zāi)自救過(guò)程中，95%以上的牧戶耗盡積蓄，70%以上的牧戶負(fù)債經(jīng)營(yíng)（陳潔、羅丹，2007）。2002年，錫盟阿巴嘎旗統(tǒng)計(jì)的數(shù)字顯示，牧民貧困人口占總?cè)丝诘?span lang="EN-US">15%，而實(shí)際情況更為嚴(yán)重，70%的牧民擁有不足30%的牲畜狀況已持續(xù)十年有余（海山，2007）。2003年年底，內(nèi)蒙古33個(gè)牧業(yè)旗中極端貧困戶占牧區(qū)總?cè)丝诘?span lang="EN-US">18.7%（劉江，2003）。有相當(dāng)一部分牧戶每年都要靠借債維持生活，而對(duì)于這些債務(wù)，多數(shù)家庭無(wú)力償還（云寶君，2007）。

草原退化和牧區(qū)貧困之間存在內(nèi)在的聯(lián)系，草原退化是導(dǎo)致貧困的主要原因之一（宋洪遠(yuǎn)，2006）。那么，草原退化的原因又是什么呢？多數(shù)研究者都認(rèn)為，草原退化的原因包括了自然因素和人為因素，自然因素為草原的土壤瘠薄和氣候惡劣，人為因素則主要被歸結(jié)為草原開(kāi)墾和超載過(guò)牧，以及濫砍、濫挖、濫樵和不合理的地下水利用（宋洪遠(yuǎn)，2006）。在這些因素中，超載過(guò)牧和氣候因素引起了人們更多的關(guān)注。

北方草原的氣候惡劣且不穩(wěn)定，草原對(duì)氣候變化敏感，因此災(zāi)害多發(fā)。內(nèi)蒙古自治區(qū)以溫帶大陸性季風(fēng)氣候?yàn)橹?，冬季?yán)寒漫長(zhǎng)，夏季溫涼短促，春季冷暖交替劇烈，且多大風(fēng)天氣，雨熱同季，降水變率大、保證率低，干旱發(fā)生的頻率高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從公元前244年至1949年的2100多年，內(nèi)蒙古地區(qū)發(fā)生各類災(zāi)害1133次，其中82%是氣候?yàn)?zāi)害，包括旱災(zāi)469次、水災(zāi)163次、風(fēng)災(zāi)77次、雪災(zāi)59次、霜災(zāi)75次、雹災(zāi)88次（參見(jiàn)本書(shū)第二章）。

氣候變化加劇了草原氣候的不穩(wěn)定性，帶來(lái)災(zāi)害天氣的增加。近年來(lái)有關(guān)氣候變化的研究表明，內(nèi)蒙古草原地區(qū)出現(xiàn)了明顯的氣溫升高（宮德吉，1995；陳素華、宮春寧，2005；王菱等，2008）。降水量也發(fā)生了變化，盡管不同地區(qū)變化的趨勢(shì)有所不同。宮德吉的研究表明，中國(guó)的氣候特點(diǎn)之一是水熱同步，即每年高溫時(shí)期也是降雨量比較多的時(shí)期，而低溫時(shí)期也是降雨量比較少的時(shí)期，但是近年來(lái)，這種狀況正在被改變，特別是最近40年，在氣溫升高的同時(shí)，降雨量明顯減少（宮德吉，1995）。也有的研究表明，近年來(lái)，隨著氣溫升高，內(nèi)蒙古地區(qū)的氣候正在變得暖濕，或者說(shuō)經(jīng)過(guò)變動(dòng)，降水正在逐漸穩(wěn)定（李小兵等，2011；王菱等，2008）。國(guó)家科技部發(fā)布的《適應(yīng)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略研究》指出，草原牧區(qū)在過(guò)去50年中溫度有明顯升高，積溫總體呈增加趨勢(shì)且波動(dòng)幅度增大，年降水量有減少趨勢(shì)（科學(xué)技術(shù)部社會(huì)發(fā)展科技司、中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心，2011）。

我們課題組在內(nèi)蒙古不同地區(qū)獲取的氣候變化數(shù)據(jù)表明，氣候變化是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，氣候變化對(duì)草原生態(tài)環(huán)境的影響是復(fù)雜的，有正面的促進(jìn)作用，也有負(fù)面的抑制作用。冬春季溫度普遍升高，使春季木本植物萌動(dòng)和草本植物返青日期提前，秋季木本植物落葉和草本植物黃枯期推后，整個(gè)生長(zhǎng)季的延長(zhǎng)，對(duì)當(dāng)年的牧草生長(zhǎng)及放牧抓膘的牲畜有利。不過(guò)，從近年來(lái)夏季降水的距平分布看，由于溫度升高，降水的格局發(fā)生改變，夏季干旱時(shí)間明顯增多，牧草的生長(zhǎng)受到影響，放牧牲畜的采食和抓膘也受到影響。草原的退化和沙化現(xiàn)象，究其原因，除了與人類社會(huì)的很多活動(dòng)分不開(kāi)，也與氣候變化有關(guān)（參見(jiàn)本書(shū)第一章）。

我們關(guān)心的問(wèn)題是：在氣候變化的條件下，社會(huì)如何應(yīng)對(duì)不斷加劇的氣候風(fēng)險(xiǎn)？?jī)?nèi)蒙古高原的草原畜牧業(yè)是在長(zhǎng)期不斷適應(yīng)多變的氣候過(guò)程中逐漸形成的，在過(guò)去30年中，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和牧民的適應(yīng)方式發(fā)生了哪些改變？適應(yīng)方式的改變對(duì)牧民的生計(jì)產(chǎn)生了哪些影響？

應(yīng)對(duì)氣候變化的策略包括兩方面的內(nèi)容，即減緩和適應(yīng)。減緩更多地涉及碳排放的討價(jià)還價(jià)，這超出了我們研究的關(guān)注范圍；適應(yīng)就是自然生態(tài)系統(tǒng)和人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)為應(yīng)對(duì)實(shí)際的或預(yù)期的氣候刺激因素及其影響而作出趨利避害的調(diào)整，通過(guò)工程措施和非工程措施化解氣候風(fēng)險(xiǎn)，以適應(yīng)已經(jīng)變化并且還將繼續(xù)變化的氣候環(huán)境（鄭國(guó)光，2011）。當(dāng)氣候因素作用于社會(huì)，脆弱的社會(huì)系統(tǒng)會(huì)放大氣候因素的負(fù)面影響；而具有適應(yīng)能力的社會(huì)系統(tǒng)則會(huì)減弱氣候變化對(duì)草原生態(tài)和牧民生計(jì)的影響。我們希望通過(guò)對(duì)內(nèi)蒙古草原牧區(qū)的研究，探討氣候變化與牧民生計(jì)之間的關(guān)系。

過(guò)去的30年是中國(guó)草原牧區(qū)發(fā)生變化最快的時(shí)期，原有的草原游牧迅速停止，牧民定居、草原承包和市場(chǎng)化迅速地改變了傳統(tǒng)牧區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，個(gè)體家庭代替了傳統(tǒng)的社區(qū)，市場(chǎng)關(guān)系主導(dǎo)了草原畜牧業(yè)生產(chǎn)，國(guó)家不斷增加牧區(qū)的投入并推動(dòng)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的調(diào)整。在這種情況下，草原畜牧業(yè)中出現(xiàn)放牧距離縮短甚至舍飼圈養(yǎng)代替放牧的情況；為適應(yīng)市場(chǎng)需求，牲畜品種趨于單一；因?yàn)槟敛萆a(chǎn)減少和對(duì)舍飼的需求，許多地方依賴購(gòu)買飼草料進(jìn)行畜牧業(yè)生產(chǎn)。我們的研究認(rèn)為，這種變化加劇了草原畜牧業(yè)的脆弱性。

在傳統(tǒng)的草原游牧中，牧民的流動(dòng)性很大，為了適應(yīng)這種生產(chǎn)方式，他們很少建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，而是更多地選擇通過(guò)移動(dòng)來(lái)躲避氣候?yàn)?zāi)害?；セ莸纳鐣?huì)關(guān)系和有效的地方制度是保證較大范圍移動(dòng)放牧的社會(huì)基礎(chǔ)，牧民通過(guò)增強(qiáng)其社會(huì)適應(yīng)能力以解決由于基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏所帶來(lái)的問(wèn)題。在通常的情況下，移動(dòng)可以幫助牧民合理利用草地資源，躲避氣候?yàn)?zāi)害。但是在出現(xiàn)大范圍嚴(yán)重氣候?yàn)?zāi)害尤其是雪災(zāi)的時(shí)候，移動(dòng)不足以應(yīng)對(duì)，缺少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的草原畜牧業(yè)就會(huì)遭受重大損失。隨著牧民定居、草原承包和舍飼圈養(yǎng)，牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是，圍欄、飼草料基地、棚圈和機(jī)井等基礎(chǔ)設(shè)施雖然提高了牧民適應(yīng)氣候變化的物質(zhì)能力，卻導(dǎo)致了自然資源消耗和社會(huì)脆弱性的增加。

課題組的研究發(fā)現(xiàn)，在牧民定居、市場(chǎng)化、草場(chǎng)承包及由此導(dǎo)致的草場(chǎng)碎片化等多重因素的影響下，草原社區(qū)的脆弱性增加。定居使得牧民可利用的草地資源減少和利用成本上升，草地碎片化以后，草地資源無(wú)法得到合理利用，而市場(chǎng)不但沒(méi)有促進(jìn)資源的合理流動(dòng)，反而加大了牧民抗災(zāi)的成本，牧民抵御氣候?yàn)?zāi)害的策略選擇空間因此縮小。通常，牧民可以通過(guò)移動(dòng)、儲(chǔ)藏、多樣化、社區(qū)共同分擔(dān)和市場(chǎng)交換等多種策略的選擇，來(lái)應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)（Agrawal，2010）。但是現(xiàn)在可供選擇的空間越來(lái)越小，例如，通過(guò)移動(dòng)和建設(shè)打草場(chǎng)來(lái)應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)變得越來(lái)越困難，而市場(chǎng)則往往導(dǎo)致牧草價(jià)格的上升和牲畜價(jià)格的下降，牧民應(yīng)對(duì)氣候?yàn)?zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)加大。

盡管從短期來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施的增加提高了草原畜牧業(yè)抵御氣候風(fēng)險(xiǎn)的能力，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)一步加劇草原生態(tài)惡化。草原牧區(qū)的氣候充滿了不確定性，決策者希望通過(guò)開(kāi)發(fā)所謂“穩(wěn)定”的地下水資源來(lái)提高草原牧區(qū)的確定性，這形成了我們所稱的“密集型資源開(kāi)發(fā)體制”，即在國(guó)家推動(dòng)下以資本和技術(shù)的投入為中心的“高投入、高產(chǎn)出”的自然資源利用方式，這種方式所帶來(lái)的一個(gè)嚴(yán)重生態(tài)問(wèn)題就是干旱半干旱草原最緊缺的水資源被大量消耗，而這將進(jìn)一步增加氣候風(fēng)險(xiǎn)，加劇草原生態(tài)惡化。

我們的研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家目前推行的草原牧區(qū)發(fā)展和保護(hù)的思路在實(shí)施過(guò)程中存在如下問(wèn)題：重視物質(zhì)投入，輕視地方傳統(tǒng)；過(guò)多地依賴國(guó)家的力量，忽視牧區(qū)基層社會(huì)的自主性；過(guò)于關(guān)注短期的適應(yīng)，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)和問(wèn)題。我們認(rèn)為，草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，是提高草原牧區(qū)的社會(huì)適應(yīng)能力，特別是基層社區(qū)的社會(huì)適應(yīng)能力。一個(gè)具有較強(qiáng)社會(huì)適應(yīng)能力的社區(qū)可以為了可持續(xù)的發(fā)展而采取集體行動(dòng)，有效地管理和合理地利用與他們的生計(jì)密切相關(guān)的自然資源。這就意味著，首先，社區(qū)可以采取行動(dòng)，而不僅僅是被動(dòng)地依賴國(guó)家的補(bǔ)貼和投入；其次，社區(qū)可以采取靈活的決策和集體行動(dòng)以適應(yīng)氣候變化；最后，所采取的行動(dòng)不僅關(guān)注當(dāng)前的生計(jì)需求，而且關(guān)注資源的可持續(xù)利用。

在我們的研究中，社區(qū)之所以具有如此重要的意義，根本原因在于草原環(huán)境的保護(hù)和可持續(xù)利用需要社區(qū)的集體行動(dòng)。在長(zhǎng)期的草原畜牧業(yè)實(shí)踐中，草原具有社區(qū)屬性，需要在社區(qū)層面加以管理，而簡(jiǎn)單地利用國(guó)家政策，直接作用于個(gè)體家庭，很難達(dá)到保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)生計(jì)的預(yù)期目標(biāo)。社區(qū)是銜接個(gè)體家庭與國(guó)家的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在社區(qū)內(nèi)，個(gè)體家庭可以通過(guò)互惠關(guān)系形成相互聯(lián)系的團(tuán)體，可以采取共同的行動(dòng)，落實(shí)國(guó)家的政策。而且，地方的傳統(tǒng)可以在社區(qū)內(nèi)得到保留。氣候變暖是近代工業(yè)化的產(chǎn)物，而干旱、風(fēng)雪等自然災(zāi)害則一直以來(lái)都與草原牧區(qū)相伴隨，在長(zhǎng)期的歷史過(guò)程中，地方社區(qū)形成的適應(yīng)氣候風(fēng)險(xiǎn)的策略在今天仍然具有重要的借鑒意義。

我們強(qiáng)調(diào)基層社會(huì)和社區(qū)的作用，但與以往的社區(qū)發(fā)展理論主張不同，我們認(rèn)為，現(xiàn)代的社區(qū)并非是封閉的，社區(qū)是在國(guó)家和市場(chǎng)的宏觀結(jié)構(gòu)中和大背景下發(fā)揮作用的。如果忽視了國(guó)家和市場(chǎng)的影響，單純地強(qiáng)調(diào)社區(qū)的自我管理，就會(huì)遇到無(wú)法克服的困難，而這正是許多社區(qū)發(fā)展實(shí)踐遭遇困難的原因所在。因此，通過(guò)國(guó)家政策支持，強(qiáng)化社區(qū)的功能，特別是提升社區(qū)自然資源管理和利用的能力，建立社區(qū)與國(guó)家在自然資源管理上的協(xié)商關(guān)系，以及發(fā)揮社區(qū)在市場(chǎng)中的作用，是實(shí)現(xiàn)草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要策略選擇。

筆者采用案例研究方法，在內(nèi)蒙古從東到西選擇了六個(gè)案例地點(diǎn)，進(jìn)行長(zhǎng)期的實(shí)地調(diào)查。這六個(gè)案例地點(diǎn)分別位于呼倫貝爾市、興安盟、赤峰市、錫林郭勒盟和鄂爾多斯市。在這六個(gè)調(diào)查點(diǎn)之外，另設(shè)一個(gè)行動(dòng)研究點(diǎn)（表0-1最后一個(gè)案例點(diǎn)），進(jìn)行政策實(shí)驗(yàn)。

本書(shū)呈現(xiàn)的是筆者三年的研究成果，涵蓋四個(gè)部分。第一部分是內(nèi)蒙古草原氣候變化和氣候風(fēng)險(xiǎn)的背景研究，其中第一章描述內(nèi)蒙古氣候變化的特征和趨勢(shì)，并分析氣候變化對(duì)草原生態(tài)和畜牧業(yè)的影響。第二章分析內(nèi)蒙古牧區(qū)災(zāi)害發(fā)生的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，以及國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)的措施和政策。第三章包括兩個(gè)具體的案例，分別是呼倫貝爾市新巴爾虎右旗和赤峰市克什克騰旗，主要介紹兩地的氣候變化、草原生態(tài)環(huán)境、自然災(zāi)害及其與草原畜牧業(yè)之間的相互關(guān)系。

第二部分引入了脆弱性的概念。定居、承包和市場(chǎng)化是對(duì)草原牧區(qū)影響最大的幾項(xiàng)制度安排，本部分主要考察這些制度層面的變化在改善基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，如何加劇了草原牧區(qū)的社會(huì)脆弱性。第四章系統(tǒng)地梳理了社會(huì)脆弱性的概念，從理論層面分析社會(huì)脆弱性得以產(chǎn)生的原因，以及社會(huì)脆弱性的表現(xiàn)。第五章是克什克騰旗的案例，這個(gè)案例展現(xiàn)了定居、承包和市場(chǎng)化使牧民可利用草場(chǎng)面積縮小、生產(chǎn)和生活成本提高、草原社區(qū)的脆弱性增加。第六章的案例來(lái)自錫林郭勒盟蘇尼特左旗的一個(gè)荒漠草原社區(qū)。這個(gè)案例詳細(xì)分析了氣候變化導(dǎo)致協(xié)同災(zāi)害增加，而草原劃分到戶和市場(chǎng)化使牧民失去社區(qū)的保護(hù)，直接暴露于災(zāi)害面前，從而使其脆弱性增加。第七章的研究則基于呼倫貝爾的一個(gè)案例，研究牧民生計(jì)的脆弱性，以及他們因氣候?yàn)?zāi)害和缺少適應(yīng)能力而陷入貧困的生活狀況。

第三部分分析了在國(guó)家推動(dòng)下草原“密集型資源開(kāi)發(fā)體制”得以形成的社會(huì)歷史過(guò)程。國(guó)家希望通過(guò)技術(shù)手段來(lái)改變?nèi)伺c自然的關(guān)系，從而更好地掌控自然，其結(jié)果卻是資源被集中開(kāi)發(fā)，草原的生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。在第八章中，筆者從理論和歷史兩個(gè)維度分析以資本和技術(shù)的投入為中心的“高投入、高產(chǎn)出”的自然資源利用方式對(duì)草原牧區(qū)的影響。第九章以錫林郭勒盟蘇尼特右旗為例，說(shuō)明以“流動(dòng)性”為核心的游牧本土知識(shí)如何使人類活動(dòng)與環(huán)境“不確定性”共存。第十章以蘇尼特右旗為例，分析國(guó)家如何通過(guò)穩(wěn)定的地下水開(kāi)發(fā)，使自然環(huán)境更容易被控制，結(jié)果卻導(dǎo)致地下水緊張并威脅環(huán)境安全等問(wèn)題。在第十一章中，以鄂爾多斯烏審旗為例，分析在現(xiàn)代的采礦業(yè)擠壓下，草原畜牧業(yè)選擇空間被進(jìn)一步縮小。

第四部分主要關(guān)注如何提高草原牧區(qū)的社會(huì)適應(yīng)能力。第十二章梳理了相關(guān)文獻(xiàn)，分析在草原牧區(qū)適應(yīng)氣候變化的過(guò)程中，社區(qū)所具有的重要意義。在這部分的分析中，筆者將可持續(xù)發(fā)展納入適應(yīng)能力的考察?；诘谑碌睦碚摲治觯谑乱钥茽柷呱车氐囊粋€(gè)半農(nóng)半牧社區(qū)為例，分析當(dāng)?shù)啬撩裼捎诒粍?dòng)地適應(yīng)氣候變化，因而適應(yīng)能力減弱。在第十四章的分析中，基于蘇尼特左旗的案例，筆者指出以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源管理之所以經(jīng)常遭遇挫折，并非僅僅因?yàn)樯鐓^(qū)本身沒(méi)有得到足夠的重視，還要關(guān)注社區(qū)需要怎樣的外部環(huán)境來(lái)發(fā)揮作用，來(lái)自社區(qū)外的制度環(huán)境會(huì)對(duì)社區(qū)產(chǎn)生怎樣的影響。第十五章則是以渾善達(dá)克沙地的一個(gè)行動(dòng)研究為例表明，在國(guó)家的支持下，社區(qū)可以重建內(nèi)部秩序，從而發(fā)揮保護(hù)環(huán)境、減少氣候風(fēng)險(xiǎn)的作用。

這項(xiàng)研究具有重要的政策含義。基于本研究的分析，筆者發(fā)現(xiàn)草原牧區(qū)適應(yīng)氣候變化與環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的政策應(yīng)是一致的，都需要適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r，推動(dòng)基層社會(huì)適應(yīng)能力的建設(shè)，使之可以對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)采取及時(shí)和有效的適應(yīng)行動(dòng)。然而現(xiàn)有的政策強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，忽視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參與和行動(dòng)，片面地將保護(hù)與利用對(duì)立起來(lái)，將外部的環(huán)境利益與當(dāng)?shù)厝说目沙掷m(xù)利用的利益對(duì)立起來(lái)，最終導(dǎo)致社會(huì)脆弱性增加。提升社區(qū)的行動(dòng)能力、實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用應(yīng)成為適應(yīng)氣候變化策略的重要內(nèi)容。