叢書名：連片特困區(qū)藍皮書

內(nèi)容簡介:  本報告以“多維減貧和自我發(fā)展能力構(gòu)建”為主題，本報告全面考察了武陵山片區(qū)71縣市區(qū)近10年來多維貧困和自我發(fā)展能力狀況及其時空演變規(guī)律，并基于貧困各維度和自我發(fā)展能力各子系統(tǒng)的特征和演變趨勢，提出了具體的對策建議。同時，對武陵山片區(qū)內(nèi)“區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅”的經(jīng)典個案進行解剖，總結(jié)了其經(jīng)驗與啟示。

目錄

 

　　　　　　　　　　　　　　　　?、瘛】倛?告

1　多維減貧與自我發(fā)展：在機遇與挑戰(zhàn)中起航

　　——武陵山片區(qū)試點啟動一周年回顧、反思與展望……………冷志明　丁建軍／001

　　一　機遇、挑戰(zhàn)與起航………………………………………………………………／002

　　二　現(xiàn)狀、特征與趨勢………………………………………………………………／009

　　三　思路、對策與展望………………………………………………………………／018

 

　　　　　　　　　　　　　　　　 Ⅱ　綜合評價篇

2　連片特困區(qū)多維貧困測度指標(biāo)體系構(gòu)建 …………………………丁建軍　黃利文／031

3　連片特困區(qū)自我發(fā)展能力評價指標(biāo)體系構(gòu)建 ………………………………冷志明／049

4　武陵山片區(qū)多維貧困與自我發(fā)展能力評價 ………………………丁建軍　冷志明／067

　　　　　　　　　　　　　　　　 Ⅲ　扶貧攻堅篇

5　武陵山片區(qū)的經(jīng)濟貧困與產(chǎn)業(yè)扶貧 ………………………………周　偉　黃祥芳／102

6　武陵山片區(qū)的人類貧困與基本公共服務(wù)均等化 …………………張琰飛　朱海英／118

7　武陵山片區(qū)的信息貧困與信息扶貧 ………………………………李　峰　周信君／147

8　武陵山片區(qū)的生態(tài)貧困與生態(tài)扶貧 ………………………………邵　佳　冷志明／167

 

　　　　　　　　　　　　　　　　 Ⅳ　區(qū)域發(fā)展篇

9　武陵山片區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)自我發(fā)展的機理、路徑與展望 ………李　峰　李湘玲／184

10　武陵山片區(qū)市場潛力估計與發(fā)展前景預(yù)測………………………彭　耿　劉　芳／206

11　武陵山片區(qū)經(jīng)濟地理的時空演化與重塑戰(zhàn)略……………………王美霞　丁建軍／224

12　武陵山片區(qū)的軟實力分析…………………………………………龍海軍　吳雄周／241

 

　　　　　　　　　　　　　　　　 Ⅴ　先行先試篇

13　“龍鳳融城”的過去、現(xiàn)在與未來………………………………王永明　袁明達／262

14　破解跨域治理困局的“錳三角”模式解析………………………蔣　輝　張懷英／281

15　貧困村的專業(yè)化發(fā)展與多維減貧經(jīng)驗

　　——以保靖縣黃金村為例……………………丁建軍　冷志明　黃利文　曾象云／303

16　生態(tài)旅游的多維減貧與區(qū)域自我發(fā)展能力培育效應(yīng)

　　——彭水縣生態(tài)旅游扶貧開發(fā)試點的啟示與建議……丁建軍　魏風(fēng)勁　楊宗錦／323

17　民族團結(jié)進步創(chuàng)建與扶貧開發(fā)的松桃實踐……………丁建軍　張登巧　黃　煒／341

摘　　要

 

　　2012年是中國連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅深入推進的一年，也是武陵山片區(qū)“先行先試”的開啟之年。在這一承前啟后的關(guān)鍵時點，吉首大學(xué)“中國連片特困區(qū)（武陵山片區(qū)）區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅研究”課題組以“武陵山片區(qū)多維減貧與自我發(fā)展能力構(gòu)建”為主題，編撰了首部中國連片特困區(qū)發(fā)展藍皮書——《中國連片特困區(qū)發(fā)展報告（2013）》。

本書由總報告、綜合評價篇、扶貧攻堅篇、區(qū)域發(fā)展篇、先行先試篇五部分組成?？倛蟾嫒婵偨Y(jié)了“先行先試”給武陵山片區(qū)帶來的機遇與挑戰(zhàn)，試點啟動一年取得的主要進展，武陵山片區(qū)多維貧困與自我發(fā)展能力的現(xiàn)狀、特征與趨勢，以及加快推進片區(qū)多維減貧和自我發(fā)展能力培育的思路、對策及展望。綜合評價篇在構(gòu)建連片特困區(qū)多維貧困測度指標(biāo)體系和自我發(fā)展能力評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，從片區(qū)整體、分片區(qū)和縣市區(qū)三個空間尺度層面對武陵山片區(qū)2003年、2007年和2011年三個時間截面的多維貧困和自我發(fā)展能力狀況進行了綜合評價與時空演變分析，歸納了武陵山片區(qū)的多維貧困與自我發(fā)展能力特征及演變趨勢。扶貧攻堅篇基于四個維度考察了武陵山片區(qū)的經(jīng)濟貧困、人類貧困、生態(tài)貧困和信息貧困的時序演變及內(nèi)部空間分布特征，并分別探討了相應(yīng)的減貧思路與對策。區(qū)域發(fā)展篇則以自我發(fā)展能力構(gòu)建為主線，從特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)自我發(fā)展機理與路徑、市場潛力測度與發(fā)展前景預(yù)測、經(jīng)濟地理時空演化與重塑以及軟環(huán)境對比分析等方面對武陵山片區(qū)的產(chǎn)業(yè)能力、市場能力、空間能力和軟實力培育進行了思考。先行先試篇通過對武陵山片區(qū)內(nèi)具有代表性和典型性“先行先試”實踐的個案剖析，歸納總結(jié)了跨域環(huán)境治理、專業(yè)村發(fā)展與減貧、跨省縣域協(xié)作、民族團結(jié)創(chuàng)建與扶貧攻堅相互促進、生態(tài)旅游扶貧與發(fā)展等相關(guān)經(jīng)驗與啟示。

 

關(guān)鍵詞:連片特困區(qū)　武陵山片區(qū)　多維減貧　自我發(fā)展能力　先行先試

 

 

　　　　　　　　　　　　聚焦連片特困區(qū)，推進發(fā)展成果共享（代前言）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　游　俊

 

　　2011年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020）》正式頒布實施，標(biāo)志著我國扶貧開發(fā)進入了新的歷史階段：扶貧開發(fā)從解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果，加快脫貧致富，改善生態(tài)環(huán)境，提高發(fā)展能力，縮小發(fā)展差距的新階段。這一階段有兩點顯著變化。一是貧困標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，達到2300元，并且明確提出“兩不愁三保障”的多維目標(biāo)；二是貧困瞄準(zhǔn)優(yōu)化調(diào)整，將11個集中連片特困區(qū)以及實施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)和新疆南疆三地州作為國家新十年扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，更加關(guān)注片區(qū)的自我發(fā)展能力。展望未來，2020年共同富裕、全面建成小康社會目標(biāo)能否如期實現(xiàn)，看點、難點和關(guān)鍵都在連片特困區(qū)。

　　一　連片特困區(qū)是新十年國家扶貧攻堅的主戰(zhàn)場

　　本世紀(jì)第一個十年，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)取得了顯著成效。2011年11月16日，國務(wù)院新聞辦發(fā)表的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展》白皮書鄭重宣布：《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010）》目標(biāo)任務(wù)如期完成，中國農(nóng)村居民的生存和溫飽問題得到基本解決，中國提前實現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中貧困人口減半的目標(biāo)。然而，由于我國仍處于社會主義初級階段，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在。隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，扶貧對象規(guī)模又增大，相對貧困問題更凸現(xiàn)，貧困格局呈現(xiàn)新的特征，絕對貧困人口在分布上呈現(xiàn)出向邊遠山區(qū)、民族聚居區(qū)、革命老區(qū)、省際交界區(qū)等區(qū)域集中的大分散、小集中態(tài)勢。這些貧困人口集中區(qū)被稱為集中連片特殊困難區(qū)，簡稱連片特困區(qū)。順應(yīng)這一客觀現(xiàn)實的變化，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020）》明確將六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化片區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等連片特困地區(qū)和已明確實施特殊政策的西藏、四?。ㄋ拇ā⒃颇?、甘肅、青海）藏區(qū)、新疆南疆三地州確定為中國未來十年扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。

　　六盤山區(qū)等11個集中連片特困區(qū)共涉及19個?。▍^(qū)、市）的505個縣，區(qū)域面積143.3萬平方千米，區(qū)域人口2.28億人，其中鄉(xiāng)村人口1.96億。這些地區(qū)自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，資源較為豐富，開發(fā)相對滯后。按照2300元的最新貧困標(biāo)準(zhǔn)，2011年，我國的扶貧對象仍有1.22億人，占農(nóng)村戶籍人口的12.7%。其中，連片特困區(qū)的貧困發(fā)生率為28.4%，比全國平均水平高出15.7個百分點，覆蓋了全國70%以上的貧困人口。此外，11個連片特困區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地方財政一般預(yù)算收入、農(nóng)民人均純收入三項指標(biāo)分別只相當(dāng)于西部平均水平的49%、44%和73%。

　　由于自然、民族、歷史、政治等多種復(fù)雜因素的共同作用，一般的經(jīng)濟增長已無法帶動連片特困區(qū)的發(fā)展，常規(guī)的扶貧手段也難以奏效。因而，創(chuàng)新扶貧開發(fā)和區(qū)域發(fā)展機制，實施連片特困區(qū)的集中連片開發(fā)，將連片特困區(qū)作為國家扶貧攻堅的主戰(zhàn)場是未來十年國家扶貧戰(zhàn)略的必然選擇。2011年，國務(wù)院扶貧辦會同國家發(fā)改委率先制定了《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011～2020）》，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組于2011年11月15日在湖南湘西州吉首市啟動了武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅“先行先試”試點。2012年，按照“先行試點、逐片制定扶貧開發(fā)規(guī)劃、分期分批推進”的實施思路，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組先后召開了烏蒙山區(qū)、秦巴山區(qū)、滇桂黔石漠化片區(qū)、六盤山區(qū)、滇西邊境山區(qū)等片區(qū)的區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅啟動會。2013年1月18日，國務(wù)院召開了全國扶貧開發(fā)工作電視電話會議，正式啟動實施大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)等最后5個片區(qū)的區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃。至此，全國11個集中連片特困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃全部啟動實施，標(biāo)志著全面建設(shè)小康社會決定性階段的扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)全面打響。

　　二　連片特困區(qū)共享發(fā)展成果的關(guān)鍵

　　在于培育自我發(fā)展能力《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020）》明確提出，未來十年農(nóng)村扶貧開發(fā)工作目標(biāo)是“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”?！皟刹怀睢⑷Ｕ稀钡陌l(fā)展目標(biāo)強調(diào)了未來中國經(jīng)濟發(fā)展將更加注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和統(tǒng)籌發(fā)展，強調(diào)使經(jīng)濟發(fā)展惠及包括低收入人群在內(nèi)的所有人。讓發(fā)展成果惠及所有人的途徑大體有兩類：一是通過創(chuàng)造讓所有人平等參與經(jīng)濟社會活動的機會，使人們在初次分配中共享發(fā)展成果；二是通過再分配，以稅收、轉(zhuǎn)移支付、補償支付等方式由政府相關(guān)部門出面進行干預(yù)和調(diào)節(jié)。如果說，對于特定的個體而言，再分配是共享發(fā)展成果的有效方式的話，而對于特定的群體或區(qū)域而言，讓該群體和區(qū)域參與經(jīng)濟社會活動、融入經(jīng)濟大循環(huán)，在初次分配中實現(xiàn)共享發(fā)展成果則更可持續(xù)。

　　長期以來，連片特困區(qū)深陷“貧困陷阱”和“梅佐喬諾陷阱”，“梅佐喬諾陷阱”是指在中央政府對落后地區(qū)給予高度重視、大量轉(zhuǎn)移支付和資金投入下，促成了這些地區(qū)與其資源稟賦不相適應(yīng)的經(jīng)濟增長方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致就業(yè)不充分，收入分配不均等，雖然在一段時間里得益于投資因素，獲得了一定的經(jīng)濟增長，看上去與其他地區(qū)的差距在縮小，但是，最終這個經(jīng)濟趨同的趨勢并未得以持續(xù)，最終又回到了原來軌道上的現(xiàn)象。意大利南北方和德國東西部之間，地區(qū)差距迄今繼續(xù)存在，被稱為歐洲的“兩個梅佐喬諾”。資料來源：蔡昉：《謹防“梅佐喬諾陷阱”》，《中國改革》2010年第Z1期。在國家發(fā)展格局中遭遇“被遺忘、被邊緣、被救濟”的尷尬處境。雖然，在國家扶貧攻堅戰(zhàn)略和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的支持和推動下，生存和溫飽問題基本解決，但發(fā)展問題仍是制約其持續(xù)減貧和共享發(fā)展成果的瓶頸。微觀層面，貧困個體的教育、住房、交通、信息、發(fā)展機會、生計資本等人類貧困問題相當(dāng)嚴(yán)重；中觀層面，片區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)體系不健全、產(chǎn)業(yè)競爭力弱、市場容量有限、市場化程度低、空間格局不經(jīng)濟；宏觀層面，片區(qū)經(jīng)濟未能融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟、全國乃至全球大循環(huán)，既沒有形成獨立的經(jīng)濟體系，也沒有在區(qū)域、全國和全球分工體系中占據(jù)一席之地。缺乏自生能力是連片特困區(qū)區(qū)域性貧困的根源。

　　連片特困區(qū)跳出“貧困陷阱”必然需要外部的援助，而且應(yīng)該是非常規(guī)的援助措施，如加大對連片特困區(qū)的投入和支持力度，中央財政專項扶貧資金新增部分主要用于連片特困區(qū)，集中實施一批民生工程，加快區(qū)域性重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，促進基本公共服務(wù)均等化等。但又必須汲取以往“輸血式”扶貧的教訓(xùn)，跨越嚴(yán)重依賴外部“輸血”的“梅佐喬諾陷阱”，在“輸血”的同時形成“造血”功能，著眼于長期的自我發(fā)展能力培育。如果說，通過外部援助緩解連片特困區(qū)當(dāng)前的貧困局面是“治標(biāo)”，那么，將外部援助有效轉(zhuǎn)化為區(qū)域發(fā)展的支撐條件、動力源泉、要素積累則是針對連片特困區(qū)持久減貧的“治本”。顯然，“標(biāo)本兼治”才是實現(xiàn)連片特困區(qū)共享發(fā)展成果的有效途徑，而培育區(qū)域自我發(fā)展能力的“治本”之策更為關(guān)鍵。

　　三　連片特困區(qū)的區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅

　　需要社會各界共同努力連片特困區(qū)貧困成因的復(fù)雜性、貧困維度的多重性、貧困程度的縱深性、減貧效應(yīng)的脆弱性等共同決定了連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅任務(wù)的艱巨性。有力、有效、有序推進片區(qū)扶貧開發(fā)，既需要加強相關(guān)的理論研究，深化對片區(qū)扶貧規(guī)律性的認識，為片區(qū)扶貧實踐提供針對性強、實用有效的對策建議，又需要動員、組織和整合社會各方資源積極投身于片區(qū)扶貧開發(fā)實踐，使連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅有充足的人、財、物等資源保障。而這都需要社會各界的共同努力。首先，各級政府、各相關(guān)部委是片區(qū)扶貧攻堅的推動者、規(guī)劃者、組織者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者，應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用；其次，片區(qū)內(nèi)的貧困主體既是扶貧救濟的對象，更是扶貧攻堅的主體，充分發(fā)揮貧困主體的積極性、能動性，讓其參與扶貧攻堅實踐是片區(qū)扶貧開發(fā)的必然要求；再次，非政府組織和企業(yè)在片區(qū)扶貧開發(fā)中也需擔(dān)當(dāng)更重要的角色，發(fā)揮組織的專業(yè)化優(yōu)勢和效能。特別地，企業(yè)不應(yīng)將參與扶貧實踐僅看作承擔(dān)社會責(zé)任，而應(yīng)以“雙贏”為目標(biāo)推進面向連片特困區(qū)、面向低收入群體的創(chuàng)新，為貧困群體參與經(jīng)濟社會活動、分享發(fā)展成果創(chuàng)造機會，提供平臺。

　　連片特困區(qū)的扶貧開發(fā)需要進一步強化專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的大扶貧格局，綜合應(yīng)用整村推進、雨露計劃、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、移民搬遷和綜合治理等多種扶貧模式。專項扶貧的重點在于實施整村推進、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進，對邊遠山區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)給予重點支持；行業(yè)扶貧要結(jié)合相關(guān)部門職責(zé)，加快連片特困區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，為片區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展條件；社會扶貧應(yīng)繼續(xù)加強定點扶貧工作，推進結(jié)對幫扶、東西扶貧協(xié)作，廣泛動員企業(yè)和社會各界參與扶貧。2011年12月，片區(qū)聯(lián)系單位工作會議確定了教育部、科技部、工業(yè)和信息化部、國家民委、民政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、鐵道部、水利部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部等12個部委作為11個連片特困區(qū)的對口聯(lián)系單位；2012年6月，國家林業(yè)局啟動了連片特困區(qū)林業(yè)扶貧攻堅規(guī)劃編制工作；2012年7月，交通運輸部發(fā)布了《集中連片特困地區(qū)交通建設(shè)扶貧規(guī)劃綱要（2011～2020）》。

　　11個集中連片特困區(qū)雖然分散在全國多個省區(qū)，但大都處于邊遠山區(qū)、省際交界區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、革命老區(qū)，自然條件相對惡劣、交通相對閉塞、觀念相對落后、行政分割相對嚴(yán)重，這些共同特征使得連片特困區(qū)的貧困形成機制和演變規(guī)律具有共性；同時，各連片特困區(qū)又因為地理區(qū)位、氣候條件、資源稟賦、文化習(xí)俗、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件的差異，使得各連片特困區(qū)在貧困成因、貧困分布和減貧對策等方面存在特殊性。因而，探尋影響各連片特困區(qū)貧困形成和演變規(guī)律的普遍性和特殊性，并為各連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅獻計獻策也需要社會各界（尤其是各片區(qū)內(nèi)社會各界）的積極參與和共同努力。

　　吉首大學(xué)作為地處中國連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅“先行先試”試點區(qū)域——武陵山片區(qū)腹地的高校，理所當(dāng)然應(yīng)承擔(dān)為連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅獻計獻策的歷史使命與社會責(zé)任。在國務(wù)院扶貧辦、國家民委、國家發(fā)改委等部門的大力支持下，在社會科學(xué)文獻出版社皮書出版中心的鼎力幫助下，我們在連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點啟動一周年之際，推出了連片特困區(qū)藍皮書首冊《中國連片特困區(qū)發(fā)展報告（2013）》。由于人力、物力、財力以及時間等方面的限制，再加上連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)尚處于試點和逐步啟動中，藍皮書首冊以“武陵山片區(qū)多維減貧與自我發(fā)展能力構(gòu)建”為主題，僅關(guān)注了“先行先試”區(qū)的扶貧開發(fā)實踐。即便如此，本藍皮書關(guān)于連片特困區(qū)普遍性因素的探討對其他連片特困區(qū)仍有參考和借鑒意義。而在以后的各冊中，我們將進一步拓展研究對象，通過與各連片特困區(qū)內(nèi)相關(guān)研究機構(gòu)、實踐部門的合作，以《中國連片特困區(qū)發(fā)展報告》藍皮書為平臺，繼續(xù)為連片特困區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅盡一份心、出一份力。

　　最后，我們衷心希望《中國連片特困區(qū)發(fā)展報告》藍皮書能夠為關(guān)注和關(guān)心連片特困區(qū)發(fā)展的社會各界人士提供一個獻計獻策、智慧交流的平臺，也誠摯邀請社會各界不吝賜稿