全面兩孩政策后，提高婦幼健康服務(wù)質(zhì)量、增設(shè)高齡產(chǎn)婦生育支持、加大流動人口生育服務(wù)、關(guān)照特殊家庭以及增強(qiáng)家庭撫幼和養(yǎng)老功能等成為計生服務(wù)的關(guān)鍵任務(wù)。

　　黨的十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體系。對人口發(fā)展與計劃生育（以下簡稱“計生”）領(lǐng)域來說，自2015年實施“全面兩孩”生育政策后，管理服務(wù)模式面臨著重大調(diào)整，能否合理、務(wù)實地在當(dāng)前人口計劃生育的服務(wù)管理工作中逐步推行“多元共治”社會治理機(jī)制，便成為統(tǒng)籌推進(jìn)各項人口發(fā)展計生工作、有效促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策配套銜接的關(guān)鍵。

　　重在解決三個核心問題

　　多元共治的社會治理是指政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等，通過平等的協(xié)商對話和相互形塑，依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終形成符合整體利益的公共政策的持續(xù)過程。它為解決社會結(jié)構(gòu)分化、利益價值多元、社會風(fēng)險頻發(fā)等現(xiàn)代社會問題提供了傳統(tǒng)政治統(tǒng)治和政府管理手段無法解決的應(yīng)對方法。

　　從運(yùn)行架構(gòu)看，我國政府從20世紀(jì)50年代開始關(guān)注人口控制問題并隨后投入大量人力、物力和財力來推進(jìn)計生工作，成立相關(guān)政府部門，推動出現(xiàn)大批相關(guān)社會團(tuán)體。尤其近幾年，我國的人口與計生工作在內(nèi)容和模式上發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。在衛(wèi)計委與相關(guān)單位的協(xié)同參與下，不同專業(yè)背景的社會組織在政策引導(dǎo)下通過購買服務(wù)、自籌資金等方式進(jìn)入計生服務(wù)領(lǐng)域，圍繞生殖健康、健康教育、計生家庭幫扶、家庭發(fā)展、項目致富等方面提供了意義深遠(yuǎn)的計生服務(wù)。

　　不過，仍然存在一些現(xiàn)實問題。比如，自上而下的工作發(fā)起方式導(dǎo)致政府責(zé)任太多、負(fù)擔(dān)過重、權(quán)力太大；社會組織和個體的創(chuàng)造力、主動性和責(zé)任意識有待提高；服務(wù)內(nèi)容能夠貼近本土需求但深度和廣度有待加強(qiáng)，缺乏可供各方行動者全盤評估和工作定位的縱貫性的全國計生綜合數(shù)據(jù)庫。這些問題表明，能否有效推進(jìn)全面兩孩政策下“多元共治”的人口與計生工作，需解決好三個核心問題：首先，從理論上建構(gòu)人口計生領(lǐng)域的多元共治體系；其次，理清計生服務(wù)的工作內(nèi)容有哪些新變化；再次，分解各方（如政府、社會組織、群眾等）參與計生共治的任務(wù)模式。

　　明確界定各參與方的權(quán)力邊界

　　界定各參與方的權(quán)力邊界，明確黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的“元治理”角色。由于現(xiàn)代社會中各行為者缺乏參與動力、權(quán)力不對等、信息不充分、利益不一致等情況經(jīng)常出現(xiàn)，多元主體間很可能無法達(dá)成共識而難以順利決策，導(dǎo)致治理不成功。為應(yīng)對治理失靈，“元治理”理論提出政府在治理中起到引導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用，要制定治理的基本規(guī)則，在規(guī)則沖突或環(huán)境變化時承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)和溝通功能，跳出具體事務(wù)，抓大放小，以保證社會有序運(yùn)行。

　　努力發(fā)揮群團(tuán)組織的樞紐性橋梁作用，充分發(fā)揮它們在社會組織和群眾中的政策宣傳、職能傳遞、信息分享等功能。從與政府的遠(yuǎn)近關(guān)系看，目前我國社會組織有兩類，一類是與政府在資源、人事安排上都有緊密關(guān)系的社會組織，另一類則相對獨(dú)立于政府之外。按照“結(jié)構(gòu)洞”理論，前者由于能從政府部門就近獲得政策信息和行政資源而能夠更好地把政府和其他社會組織聯(lián)系起來，起到樞紐性的橋梁作用。因此，無論是創(chuàng)新計生服務(wù)管理方式還是將更多的事務(wù)性工作從衛(wèi)計委剝離出來，仍需充分發(fā)揮橋梁組織（比如，計劃生育協(xié)會）的樞紐作用，激發(fā)社會組織、社區(qū)、個人在計生領(lǐng)域的參與性、自主性和責(zé)任感。

　　依法治理，分清責(zé)任，問責(zé)到位。社會治理中多方協(xié)商的互動機(jī)制能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)社會管理中的責(zé)任缺位、管理僵化、資源有限等不足，但多方協(xié)力也容易滋生權(quán)力濫用、資源瓜分等腐敗問題，出現(xiàn)“治理陷阱”。為避免此類現(xiàn)象，整個計生領(lǐng)域的治理過程要加強(qiáng)法律法規(guī)的引導(dǎo)，明確各參與主體在不同領(lǐng)域不同層級的責(zé)任，采取自我評估和大眾監(jiān)督的問責(zé)制度。

　　計生領(lǐng)域工作從管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變

　　全面兩孩政策實施后，原有計劃生育工作從管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。其工作內(nèi)容不再以控制人口數(shù)量為主，而是以滿足廣大群眾的計劃生育需求、婦幼保健以及其他各類人群的生殖健康為工作目標(biāo)，工作重點(diǎn)應(yīng)包括但不限于以下幾個部分。

　　第一，加快人口變動監(jiān)測預(yù)測的信息化程度。加快建立國家人口基礎(chǔ)信息庫和人口健康信息化建設(shè)，定期開展人口變動調(diào)查，實現(xiàn)各級人口與計生信息聯(lián)網(wǎng)，為合理配置婦幼保健、兒童照料、學(xué)前和中小學(xué)教育、社會保障等資源提供及時有效的數(shù)據(jù)支持。

　　第二，深化婦幼健康計劃生育服務(wù)，尤其做好高齡產(chǎn)婦的生育支持工作。全面兩孩政策實施后，產(chǎn)婦呈高齡化趨勢，需要更加配套的婦產(chǎn)資源予以支持。據(jù)統(tǒng)計，二孩放開后全國高齡產(chǎn)婦的比例從24.5%上升到約31%。

　　第三，推進(jìn)流動人口在公共衛(wèi)生計生資源上的均等化。隨著人口流動已成為決定人口形勢走向的主導(dǎo)性因素，完善流動人口的衛(wèi)生計生資源服務(wù)有助于改善整體人口結(jié)構(gòu)。

　　第四，切實保障計生家庭權(quán)益，特別關(guān)注失獨(dú)家庭、殘障人士家庭，并向所有家庭推進(jìn)生命全程支持體系。穩(wěn)步做好新老計生政策的銜接工作，以社區(qū)為依托，加強(qiáng)對特殊家庭的關(guān)照，推進(jìn)面向所有家庭的生命全程支持體系，實現(xiàn)從生育到養(yǎng)老的生命全程支持和指導(dǎo)。進(jìn)而改善居民對現(xiàn)行政策的理解力、信任度與實踐力。

　　合理分配各方參與計生領(lǐng)域社會治理的工作

　　圍繞以上工作任務(wù)，依照多元共治的理論探討，各方參與計生領(lǐng)域社會治理的工作方式可分解如下。首先，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)，加強(qiáng)各部門溝通協(xié)作，提高政策落實力度、督促各項資源合理分配。黨政部門承擔(dān)制定法律、協(xié)調(diào)關(guān)系等功能，為各方參與者提供良好的制度環(huán)境和治理平臺。同時，督促衛(wèi)計委、社保等各部門與計生政策對接，有效提供相關(guān)環(huán)節(jié)的配套資源，梳理、撤并現(xiàn)有工作內(nèi)容，健康咨詢服務(wù)、數(shù)據(jù)調(diào)研等具體工作可交由社會組織和個體來承擔(dān)。

　　其次，引導(dǎo)社會組織和個體提高自我評估、任務(wù)定位、協(xié)商對話的意識和能力，依法積極參與各項計生服務(wù)事業(yè)。1.參照各項新政策，對照專業(yè)屬性和資金能力，引導(dǎo)社會組織和自由個體重新自我評估和任務(wù)定位，通過與計生協(xié)等其他社會樞紐型橋梁組織的溝通、談判，找準(zhǔn)服務(wù)空間。2.承接計生類全國專業(yè)大型數(shù)據(jù)調(diào)研。承擔(dān)、指導(dǎo)和評估計生領(lǐng)域同類調(diào)研項目，監(jiān)測預(yù)測人口變動信息，同時提供廣覆蓋、高水準(zhǔn)、可持續(xù)的人口與計生決策數(shù)據(jù)庫，提供智庫型指導(dǎo)。3.嚴(yán)格實施公私分開、大眾監(jiān)督和結(jié)果問責(zé)。社會組織和個體在從事計生服務(wù)事業(yè)時，要區(qū)分公益型項目和收益型項目，接受政府和群眾監(jiān)督，避免組織錯位、權(quán)力濫用、誤導(dǎo)社會，造成各行動主體之間出現(xiàn)“治理陷阱”。

　　再次，依托社區(qū)，因地制宜分解人口與計生服務(wù)內(nèi)容，發(fā)動并整合駐區(qū)組織和單位的各類資源，有助各類計生服務(wù)快速、有效地實現(xiàn)。在社會治理的多元主體中，社區(qū)里的各類駐區(qū)組織和單位是直接實現(xiàn)各類計生服務(wù)的重要執(zhí)行者。通過分解各項服務(wù)內(nèi)容，有針對性地、系統(tǒng)協(xié)商和動員社區(qū)內(nèi)各項組織和單位的資源，可更為有效地實現(xiàn)各類計生服務(wù)。建議結(jié)合各地的智慧社區(qū)和網(wǎng)格化建設(shè)平臺，圍繞社區(qū)計生服務(wù)和需求，搭建社區(qū)特色的“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)計生”服務(wù)系統(tǒng)。

　　總的來說，全面兩孩政策后，提高婦幼健康服務(wù)質(zhì)量、增設(shè)高齡產(chǎn)婦生育支持、加大流動人口生育服務(wù)、關(guān)照特殊家庭以及增強(qiáng)家庭撫幼和養(yǎng)老功能等成為計生服務(wù)的關(guān)鍵任務(wù)。在多元共治的社會治理理念下，政府負(fù)責(zé)政策制定協(xié)調(diào)、各類樞紐組織搭建協(xié)商平臺、其他社會組織創(chuàng)新開發(fā)并提供專業(yè)服務(wù)資源。同時，充分發(fā)動社區(qū)、駐區(qū)單位等近距離行動主體積極參與，在“最后一公里”把這些資源整合并與大眾的需求使用聯(lián)系起來，才能真正實現(xiàn)權(quán)責(zé)明確、協(xié)商共議、依法治理。 

　?。ū疚南祰疑缈苹鹬卮箜椖俊爸袊鐣|(zhì)量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)”（16ZDA079）階段性成果）

　　（作者單位：中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所；國家衛(wèi)生計生委科學(xué)技術(shù)研究所）