20世紀(jì)90年代，為回應(yīng)政府與市場(chǎng)的雙重失靈，治理范式迅速興起。它要求多元主體廣泛地進(jìn)行合作治理，不同維度的合作則催生了各種類型的治理網(wǎng)絡(luò)。起初，庫(kù)伊曼和羅茨等學(xué)者主要關(guān)注的是治理網(wǎng)絡(luò)在應(yīng)對(duì)公共事務(wù)時(shí)的效率，并未詳盡地探討它對(duì)民主的影響。不過(guò)，近年來(lái)他們卻發(fā)現(xiàn)，治理網(wǎng)絡(luò)在形成、運(yùn)行與輸出政策等階段均可能有悖于民主價(jià)值的內(nèi)在要求。為此，他們紛紛提出相應(yīng)的化解之策。而國(guó)內(nèi)學(xué)者雖然也使用“民主治理”和“治理民主”等，但很少探討兩者的內(nèi)在張力與相互契合之處。因此，梳理清楚治理范式的內(nèi)部轉(zhuǎn)向，對(duì)治理的民主困境及其重建才能進(jìn)行可行性探索。

治理網(wǎng)絡(luò)的民主困境

確定評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是探究治理與民主之間聯(lián)系的基本前提。治理的理論預(yù)設(shè)、主體構(gòu)成和運(yùn)行機(jī)制決定了要借用參與民主和協(xié)商民主的知識(shí)資源去衡量民主程度。概括地講，主張眾人之事應(yīng)由眾人決議。就此而言，治理蘊(yùn)含了巨大的民主潛能，要求以往僅僅只有機(jī)會(huì)選擇決策者的主體直接參與政策制定。但潛能是否可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，則主要取決于治理網(wǎng)絡(luò)能否有效地克服自身存在的民主困境。大致說(shuō)來(lái)，其困境主要有以下方面。

首先，盡管治理網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大了參與范圍，但治理網(wǎng)絡(luò)的包容性卻有待提升。漢森等學(xué)者發(fā)現(xiàn)，治理網(wǎng)絡(luò)存在嚴(yán)重的外部與內(nèi)部雙重排斥。就外部排斥而言，眾多受政策影響的群體往往沒(méi)有機(jī)會(huì)進(jìn)入治理網(wǎng)絡(luò)。他們既無(wú)法表達(dá)自身的訴求，更沒(méi)有渠道參與政策制定。就內(nèi)部排斥而言，治理網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行規(guī)則與議事程序總是不自覺地按照強(qiáng)勢(shì)群體的價(jià)值觀念和利益要求予以建構(gòu)，而很少考慮政治參與能力和文化成員身份等因素的差異，因此，弱勢(shì)群體對(duì)實(shí)際政策的影響力比較有限。

其次，雖然治理網(wǎng)絡(luò)拓展了決策主體，不過(guò)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的平等性卻亟須提高?？梢钥隙ǖ氖?，與以往主要由政治精英制定政策相比，普通公民可以直接參與決策的治理更符合原始民主的自治精神。對(duì)此，早期的治理理論家紛紛假定，在資源分散的情況下主體之間必然存在相互依賴關(guān)系。所以，更需要橫向的賦權(quán)與合作，而不能簡(jiǎn)單地依靠縱向的權(quán)力與控制。但托費(fèi)因和亨德里克等學(xué)者的案例研究卻表明，主體之間即便存在依賴關(guān)系，但它們也是非對(duì)稱的。所以，治理網(wǎng)絡(luò)仍然由傳統(tǒng)的精英，特別是經(jīng)濟(jì)精英主導(dǎo)?？梢姡M管它強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)成員的自主與獨(dú)立，但還是無(wú)法擺脫社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源占有不均衡等因素的束縛。就此而言，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部雖然不存在自上而下的官僚制結(jié)構(gòu)，但支配性的權(quán)力卻以更加隱匿的方式存在。

最后，治理網(wǎng)絡(luò)雖然深化了人際信任，卻仍然難以貫徹責(zé)任政治的原則。現(xiàn)代政治要求公共權(quán)力在服務(wù)于私人權(quán)利的基礎(chǔ)上，適時(shí)回應(yīng)公民的利益訴求。索倫森和埃斯馬克等行政學(xué)家詳盡地探討了治理網(wǎng)絡(luò)遭遇的問(wèn)責(zé)難題。在代議民主制中，公民尚且可以借助選舉這一媒介與權(quán)力行使者建立起明確的委托代理關(guān)系，并以此為據(jù)適時(shí)地追蹤政治責(zé)任的落實(shí)情況。但在治理網(wǎng)絡(luò)中，利益攸關(guān)的社會(huì)公眾根本無(wú)法與網(wǎng)絡(luò)成員確立委托代理關(guān)系。這樣，落實(shí)政治責(zé)任也就不知從何說(shuō)起。接踵而至的便是公眾既無(wú)能力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)成員，也無(wú)渠道要求他們回應(yīng)自身的需求。

協(xié)商治理的民主重建

治理與民主并非天然地契合，治理并不必然就是民主的，也不一定就是反民主的。為增進(jìn)治理的民主性，關(guān)鍵在于克服治理網(wǎng)絡(luò)面臨的種種困境。對(duì)此，哈耶爾、德雷澤克等學(xué)者就主張，完全可以將協(xié)商民主的理念引入治理網(wǎng)絡(luò)之中。于是，協(xié)商治理的范疇也由此而生，其本質(zhì)也只不過(guò)是協(xié)商民主理論在治理網(wǎng)絡(luò)之中的制度化實(shí)踐。所以，協(xié)商民主的理論內(nèi)核便限定了協(xié)商治理為重建治理的民主秩序所能提供的操作性原則。

第一，協(xié)商治理強(qiáng)調(diào)治理網(wǎng)絡(luò)對(duì)外必須具備開放性、對(duì)內(nèi)必須尊重差異性，以此增進(jìn)其包容性。針對(duì)這一問(wèn)題，本哈比等學(xué)者給予了充分的論述。在她們看來(lái)，所謂開放性是指必須為利益相關(guān)者和興趣相關(guān)者適時(shí)進(jìn)入治理網(wǎng)絡(luò)提供規(guī)范化的渠道和固定化的程序，而絕不能人為地設(shè)置障礙限定參與資格。在此基礎(chǔ)上，便夯實(shí)了推進(jìn)治理網(wǎng)絡(luò)民主化的基礎(chǔ)，即廣泛的參與。當(dāng)然，參與只是實(shí)現(xiàn)民主的必要非充分條件，民主還要求參與者對(duì)政策具有實(shí)質(zhì)性影響。其前提就是尊重內(nèi)部成員的差異性，即他們必須承認(rèn)彼此之間存在多元化的文化身份、價(jià)值主張和利益要求。為此，既需要在程序上建構(gòu)多渠道的表達(dá)平臺(tái)，也要求在技術(shù)上保障多樣化的言說(shuō)方式。唯有如此，才能促進(jìn)治理網(wǎng)絡(luò)的包容性。

第二，協(xié)商治理認(rèn)為主體的訴求表達(dá)必須兼?zhèn)湔?dāng)性與合理性，借此才能提升網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的平等性。正當(dāng)性主要意指治理網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部成員只能借助于彼此認(rèn)可的公共理由來(lái)論證自身訴求的可接受性，而不能憑借不平等的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化資源左右公共事務(wù)。合理性與正當(dāng)性密不可分，它要求網(wǎng)絡(luò)成員在治理公共事務(wù)時(shí)超越一己私利的狹隘視野，并在互惠互利的基礎(chǔ)上兼顧其他主體的合理訴求。同時(shí)，它倡導(dǎo)合乎情理的理由至上，反對(duì)權(quán)勢(shì)力量主導(dǎo)政策話語(yǔ)體系。當(dāng)然，正當(dāng)性與合理性依照具體的情境會(huì)呈現(xiàn)出多樣化的特征，不同的公共事務(wù)要求有不同的公共理由。最終，才能保證網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行過(guò)程的平等性。

此外，協(xié)商治理認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作必須貫徹公開性與透明性的原則，進(jìn)而滿足網(wǎng)絡(luò)治理的公共性要求。理由的正當(dāng)合理與主體之間的互惠互利只能保證治理網(wǎng)絡(luò)符合參與者的群體利益，并不能確保它將外部其他群體的利益納入考慮范圍?；诖?，埃斯馬克和索倫森等人主張，必須借助大眾傳媒的力量監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)成員。它要求參與者及時(shí)有效地向社會(huì)公布治理網(wǎng)絡(luò)的議事流程、主體構(gòu)成、具體議題以及政策內(nèi)容等信息，并隨時(shí)接受社會(huì)的質(zhì)詢與反饋。于是，借助社會(huì)輿論的壓力便可以迫使網(wǎng)絡(luò)成員以公共精神為指導(dǎo)調(diào)和私人利益、集體利益與公共利益之張力，最終達(dá)到提升治理網(wǎng)絡(luò)公共性的目的。

第三，協(xié)商治理還主張重構(gòu)代表制與問(wèn)責(zé)制，從而保障治理網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任性。究其實(shí)質(zhì)而言，責(zé)任性與公共性密不可分，而保障網(wǎng)絡(luò)的公開透明同樣可以督促網(wǎng)絡(luò)成員積極地履行政治責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，古德曼和湯普森等理論家主張必須突破以往借助選舉實(shí)施政治問(wèn)責(zé)的代議機(jī)制，他們據(jù)此進(jìn)一步提出了協(xié)商問(wèn)責(zé)制的原則。這一原則的運(yùn)轉(zhuǎn)流程大致如下：根據(jù)正當(dāng)性與合理性的原則，參與者在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部通過(guò)說(shuō)理自主地表達(dá)所有外部主體的利益訴求；后者則借助公開性與透明性的原則，要求前者提出合情合理的理由回應(yīng)自身的訴求。從其實(shí)效來(lái)看，這一理論構(gòu)想的可行性主要依賴于公開透明的治理網(wǎng)絡(luò)、客觀中立的大眾傳媒以及富有公共精神的網(wǎng)絡(luò)成員。

通過(guò)考察治理范式由網(wǎng)絡(luò)治理向協(xié)商治理的轉(zhuǎn)變，我們不難看出要真正克服治理的民主困境，既需要程序規(guī)則上的精心設(shè)計(jì)，更要求社會(huì)成員超越狹隘的功利主義，積極發(fā)揚(yáng)公民的美德。在社會(huì)存在結(jié)構(gòu)性不平等的制約條件下，僅僅依靠參與并不能萬(wàn)無(wú)一失地實(shí)現(xiàn)治理的民主，問(wèn)題的關(guān)鍵在于改進(jìn)微觀治理技術(shù)的同時(shí)，社會(huì)成員必須將協(xié)商民主的理論主張內(nèi)化為自身的價(jià)值信念，并將其運(yùn)用于公共事務(wù)的治理實(shí)踐之中。只有這樣，才能真正在治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部重新確立起民主的秩序。

（作者單位：天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院）