摘要：本文從歷史和邏輯相統(tǒng)一的角度，梳理了社會管理作為一種概念是怎么樣被定義的，主要包括社會管理的主體、功能、價值取向等；社會管理作為一種歷史的存在是在中國的實踐過程，最后本文指出了社會管理在中國發(fā)展的可能路徑及需要注意的兩個問題。
關鍵詞：社會管理 歷史與邏輯 發(fā)展路徑
能。（2）推進社區(qū)建設，完善基層服務和管理網絡。（3）健全社會組織，增強服務功能。（4）統(tǒng)籌協(xié)調各方面利益關系，妥善處理社會矛盾。（5）完善應急管理體制機制，有效應對各種風險。（6）加強社會治安管理，增強人民群眾安全感。（7）加強國家安全工作和國防建設，保障國家穩(wěn)定安全。[2]社會管理因此成為各級政府努力去實踐的一個新課題。
與此同時，社會建設，社會管理，社會組織，公民社會等正在成為學術界，特別是社會學、政治學與行政學、公共管理學等學科研究的熱點。
吉登斯曾經在《社會理論和現(xiàn)代社會學》中論述道，“和自然科學相比，社會科學研究因為關注具體的社會生活，所以容易被誤讀誤用。社會科學概念通過滲透進社會世界而具有建構性的意義，他們?yōu)槠胀ㄐ袆诱咚莆?，進而融入社會活動實踐中，當然成為社會慣例的熟悉內容，即使它們像自然科學那樣具有鮮明的創(chuàng)新性，但等他們首次參與建構時，其原初含義也就已經喪失?！?/SPAN>[3]所以社會科學家要對概念、理論的轉向效應（the transformative effect）保持密切注意。在社會管理越來越成為人們口中時髦的詞匯時候，厘清社會管理的概念不僅對于理論還是對于實踐就顯得尤為必要。
一、本文寫作的方法論基礎
邏輯與歷史統(tǒng)一的方法的基本含義就是邏輯的東西和歷史的東西相統(tǒng)一。邏輯的東西和歷史的東西相統(tǒng)一既是一條辯證邏輯的基本原則，又是辯證思維的一種重要方法。
邏輯的東西和歷史的東西相統(tǒng)一的原理有著豐富的內容和重要意義。所謂歷史的東西包括三個方面的含義，首先指客觀世界（包括自然界和人類社會）自身的歷史發(fā)展過程；其次，指人類變革現(xiàn)實的實踐活動（包括生產實踐、處理社會關系的實踐和科學實驗）本身的歷史發(fā)展過程；最后，作為客觀現(xiàn)實自身的歷史發(fā)展過程的反映的人類認識的歷史發(fā)展過程，即人類的認識史。所謂邏輯的東西是指思維規(guī)律和思維形式，如概念、判斷、推理和理論體系等主觀的東西。邏輯的東西和歷史的東西相統(tǒng)一是說，歷史的東西是第一性的，是不依人們的意志為轉移的客觀存在的東西，或具有客觀意義的東西；邏輯的東西是第二性的東西，是歷史的東西在思維中的反映。歷史的東西是邏輯的東西的客觀來源和根據(jù)，邏輯的東西要以歷史的東西為原型和準則。 [4]
所以本文關于社會管理概念的論述，首先是把社會管理看做人類的一種實踐的歷史的東西，然后才是作為一種邏輯的東西存在的。我們以前關于某個概念的論述總是習慣于從概念的內涵和外延進行展開，而很少從概念所指稱的具體的歷史情境下的實踐進行認識。這無疑是舍本逐末，因為說到底，社會管理首先是作為一種實踐，作為概念的社會管理終究還是對作為人類實踐的社會管理在意識層面的邏輯展開。這是我們首先必須弄清楚的一個問題。
二、作為概念的社會管理
（一）社會管理的定義
對社會管理的定義，學者們從不同的角度進行了界定，主要代表性的觀點有以下幾種。
第一種觀點認為，社會管理分為廣義的社會管理和狹義的社會管理。廣義的社會管理是指對于整個社會的管理，既包括政治子系統(tǒng)、經濟子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)和社會生活子系統(tǒng)在內的整個社會大系統(tǒng)的管理。這里的社會是與自然社會相對應，和民族國家的范圍重合，包括政治、經濟、思想文化和社會生活個子系統(tǒng)在內的廣義的社會。狹義的社會管理則側重與政治、經濟、思想文化個子系統(tǒng)并列的社會子系統(tǒng)的管理。這里的社會指的是作為整個社會這個大系統(tǒng)中一個子系統(tǒng)的狹義的社會。社會學通常用“社會生活”或“社會生活子系統(tǒng)”來表示。[5]這里只是相應廣義和狹義的社會的概念對社會管理概念進行的闡釋，沒有指出社會管理的主體、手段、目的以及具體內容。
第二種觀點認為社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調運轉，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調、服務、監(jiān)督和控制的過程。社會管理是社會建設的重要內容。[6]這里把社會管理和社會建設結合起來看，并且指出了社會管理的主體不僅包括政府而且包括社會組織，還指出了社會管理是一個過程。
第三種觀點認為，社會管理是指在一定共同價值基礎上，人們處理社會事務和提供社會公共服務的過程。社會管理的目標是實現(xiàn)社會公平、公正以及社會效率，社會管理的對象是社會事業(yè)、社會事務和社會價值，社會管理的主體是社會組織和政府，他們通過綜合決策建立社會管理模式。[7]這是比較完整的社會管理的定義，并且著重指出了社會管理是建立在一定的共同價值的基礎上的。
我們認為從社會學的角度來看，社會管理是政府、市場和社會組織（也就是通常講的第一部門、第二部門和第三部門）為了滿足人類的各種需求，維持社會秩序，促進社會進步而通力合作對社會生活系統(tǒng)的組成部分進行組織和協(xié)調的過程，它以合作精神和現(xiàn)代公共規(guī)則的確立為價值取向。
（二）社會管理的主體
傳統(tǒng)的社會管理論主要強調政府作為唯一的主體自上而下的對社會事務進行規(guī)范和制約，也被稱為政府社會管理。這時候政府是唯一的公共利益的提供者，計劃一切事務，管理一切事務。這時候政府既是掌舵者，又是劃槳者。政府的工作包括整合社會資源，動員社會力量，依法對社會事務實施組織化活動。這樣政府就掌握了幾乎全部的資源，不可避免的產生低效率和尋租現(xiàn)象，因為經驗從來沒有證明政府是一個道德實體。關于這一命題，政治經濟學家布坎南在《自由、市場與國家》和《贊同的算計》給予了深刻的分析。
上世紀七八十年代，繼“市場失靈”后的又一次“政府失靈”，使得人們重新反思政府對經濟社會發(fā)展的全面干預，同時人們看到社會自組織的力量。治理理論成為一種新興的社會管理理論。他強調，應該充分的看到社會自身的力量。所以社會組織作為一種新興的力量進入了人們的視野。這種理論強調政府應該通過和市場部門、社會組織通力合作對社會生活進行規(guī)劃和管理。因為社會組織相比國家，更能敏感的捕捉到不同人群的多樣化的需求并且給予有效滿足。從而達到社會的一種善治狀態(tài)。正如治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙曾指出的那樣，“與統(tǒng)治不同，治理指的是一種有共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)?！?/SPAN>[8]至此，社會管理的主體既可以是政府、公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。這樣，社會管理的主體由單一走向多元，由自上而下的控制走向自上而下與自下而上的雙重互動。
（三）社會管理的功能
社會管理的目的在于滿足人類多樣化的需求，協(xié)調社會生活系統(tǒng)組成部分的利益，通過制定社會規(guī)則，包括法律、法規(guī)、政策，尤其是社會政策，并通過一定的手段執(zhí)行，尤其是公共財政和司法，來實現(xiàn)建立在公平正義價值基礎上的社會秩序和社會進步。具體來講，社會管理的功能有以下方面。
第一是，建立社會秩序，實現(xiàn)社會整合，解決人們生活中面臨的具體的問題，協(xié)調各個利益群體的沖突和矛盾。作為現(xiàn)代化的政府，把稅收作為主要來手段整合社會資源，同時通過再分配在全社會重新調節(jié)資源的分布情況，不會導致社會資源高度集中，這樣就避免出現(xiàn)了大的社會動蕩，社會秩序也就可能。這里政府和個人之間實際上有種契約關系，正如盧梭在社會契約論中所說的那樣，國家是建立在社會基礎上的，社會先于國家而存在，國家的權力是社會權力的讓渡，所以國家權力說到底還是為人類服務的一個中介。但是政府作為民眾普遍意愿的載體，只能提供比較基本的并且是普遍性的需求。但是社會需求是多樣的，社會利益是多元的，社會資源是分散的，這樣作為政府就不可能面面俱到照顧各個利益群體的需要。作為社會管理主體的社會組織的作用也就凸現(xiàn)出來了。這類社會組織與龐大的科層制的現(xiàn)代政府相比，更貼近民眾，更能夠捕捉到民眾的特殊性的需要，在整合社會資源方面具有自己的優(yōu)勢和靈活性，這樣就能夠滿足一些特殊群體的特殊需求，幫助他們解決一些特殊的問題。而且相對于政府來講，它的運作在實踐上更有效率。實際上當我們講到社會管理的多元主體，也就是政府、市場部門、社會部門的時候，我們也是在呈現(xiàn)對于社會事務管理的三種機制的不同取向。政府更強調基本的公平，市場部門更強調效率性，社會組織更強調公益性。
第二是，建立現(xiàn)代公共規(guī)則，培養(yǎng)人們的社會參與精神，重建一種集體生活，為憲政民主做好準備。傳統(tǒng)的社會管理理論強調，政府對于民眾的統(tǒng)治和制約?，F(xiàn)代社會管理理論，強調廣大民眾的積極參與。人們通過參與到各種各樣的社會組織中去，學習組織的規(guī)則，在與組織中其他成員的交往中，習慣一種組織生活，使得人們從各種傳統(tǒng)的小共同體里面逃離出來，這樣帕森斯所說的處理人際關系的普遍主義規(guī)則也就自然的確立了。在個人層面上，一種與現(xiàn)代化相適應的權利責任意識也就形成了。這實際上是真正的個人主義和集體主義的結合。所以社會管理能夠擴大民主參與做好準備工作。
（四）社會管理的價值取向
任何行動都是需要價值指引的，沒有一定的主導價值，社會行動不會形成一種秩序。社會管理作為人類的一種集體行動，同樣需要價值的指引。但是在不同的社會管理理論中，主導的價值是不一樣的。
張康之在《社會治理中的價值》一文中認為，對于一切社會治理體系而言，秩序、公平與效率、服務等，都是基本的價值。但是，這些基本價值在社會治理體系中構成方式是不同的。在傳統(tǒng)型社會治理模式中，秩序是核心價值。在管理型社會治理模式中，公平與效率是它的核心價值。服務性社會治理模式是指一種新型的社會治理模式，他把服務作為自己的核心價值，讓其他一些價值都從屬于和服務于這種價值。[9]
笪素林在《社會治理與公共精神》一文中認為，發(fā)達的公共精神是社會治理的決定性因素。他把公共精神定義為人們關心和促進公共利益的意識和行為，其核心價值包括：1，政治平等。2，參與和責任。3，信任和寬容。4，團結和協(xié)作。[10]
我們認為社會管理中的核心價值在于一種合作精神和現(xiàn)代公共規(guī)則的確立。合作精神包括這樣幾個層次：政府與社會的合作，社會組織中的個人與個人的合作，社會組織之間的合作?，F(xiàn)代公共規(guī)則是指所有社會成員對于個人和群體的角色、規(guī)則都有明確的預期，大家在處理某些社會事務時達成了一些原則性的共識。正如張靜在《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會》中說的那樣，“規(guī)則的公共性，即規(guī)則無涉于個別、專門利益的中立性質?！惨?guī)則的基本內涵，就是權力從個別人或個別集團的壟斷中過度到公共控制，參與并分享權力的人具有公共特征—他們的范圍廣大、人數(shù)眾多、身份各異，具有多元代表性：權利的控制程序經過公共同意，即建立在公共合約的基礎上；它提供公共產品，包括保護公民的權利和財產、保障公共秩序、維護規(guī)則的公共性—普遍主義規(guī)則；”[11]
三、作為實踐的社會管理
（一）社會管理在中國的實踐
從上面的論述中我們可以知道，不同國家、地區(qū)和一國不同時期的社會管理模式的差別，主要在于社會管理主體的三個方面的互動和彼此力量的消長有關以及社會管理的價值取向，也就是某種社會管理模式是以秩序，或者以公平和效率，還是以服務為主導的價值取向。所以我們考察中國社會管理的實踐的時候，就把這社會管理的主體及其價值取向這兩個指標作為主要的的線索來看。
關于中國歷史上是不是有市民社會的傳統(tǒng)，或者可以換種說法就是中國歷史上有沒有一個社區(qū)自治抑或者可以稱之為小共同體自治的傳統(tǒng)，學術界向來爭論頗多。關于這一問題的爭論，國外漢學家以及國內的一些學者都是仁者見仁智者見智，到現(xiàn)在沒有達成一個統(tǒng)一的看法。一種主流的觀點認為，中國歷史上存在著一個小共同體自治的傳統(tǒng)。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村部落主要靠宗族就行自治。
與歷史學相比，社會學更為關注當前的一個時段的社會現(xiàn)象，但是經濟學上的“路徑依賴”和社會學上的“制度慣性”這樣的概念又提醒我們，必須要弄清楚當下社會現(xiàn)象的發(fā)端在什么地方。所以我們準備介紹新中國成立到現(xiàn)在一個時段的社會管理實踐的發(fā)展過程。另外我們認為現(xiàn)代社會管理的一個最根本的推動力在于個人意識的覺醒，因為只有個人主體性的成長才會帶來需求多樣化，才會有擴大社會參與的欲望，社會結構才會持續(xù)分化，才會帶來資源整合和社會秩序的困難。所以新中國成立后，中國真正進入了全球工業(yè)化的歷程，這也是我們選取新中國成立到現(xiàn)在這一時段的原因。
我們認為新中國成立后的社會管理的實踐過程分為以下幾個階段：
(1)1949年到1957年。這時候新中國剛剛成立，所以社會管理的主要任務在于改造舊社會，建設新中國，穩(wěn)定新政權。國家和政府在社會管理方面只要不涉及政治安全，基本上并不過多的干預。在社會管理最重要的策略就在于改造舊社會、建立新中國和穩(wěn)定新政權。包括改造舊文化，蕩滌舊社會留下的污泥濁水。首先是加強基層組織建設。在50年代初期，各地出于社會管理的需要迅速建立起一些黨領導下的群眾組織，分別取締、改造、重組了各種原有的公會、行會、同業(yè)公會組織，發(fā)展共產黨領導下的總工會，組建婦女聯(lián)合會等適應社會生活和公共管理需要的需要。漸漸地有工作單位的人群都被組織起來，而基層社會也自發(fā)的產生了一些群眾自治性的組織，其中最重要的是居民委員會。當然居民委員會后來被政府推動和吸納，成了半行政化的代理人。這一時期，中國政府開始學習蘇聯(lián)的管理模式和經驗，在農村開始積極推行農民集體化，從順應民愿的初級合作社，到后來違背民愿的的高級合作社，農民被合作進了人民公社。在城市也開始實行單一的公有制經濟，對資本主義工商業(yè)進行社會主義改造。這樣就在經濟上和組織上為國家全面干預社會經濟生活做好了基礎。同時需要指出的一點是，這時候中國政府也通過意識形態(tài)的建構來進行社會管理。通過大力宣傳馬克思主義、共產主義，來塑造民眾對于新政府和新社會的認同，有的學者稱這是一種“軟”的管理。[19]
(2)1958年到1977年，這一段時期中國進入了社會主義建設的快車道，應該說這一時期經濟建設是取得了一定成就的。毛澤東理想化地看待共產主義和社會主義的發(fā)展問題，繼續(xù)依托斯大林經驗模式強化“大”而“公”且“純”的組織建設，把整個社會納入黨政的行政管理體系中，用個人的聲望和無產階級專政的方式實施了有效地社會管理。社會管理繼續(xù)在政治意識形態(tài)的引導下進行，但是社會管理制度和經濟管理制度的緊密結合構建出了一個“指令性”的社會管理模式。這一時期，農村的人民公社組織和城市的單位制組織發(fā)展到了登峰造極的地步，這就使得經濟組織、社會組織、政治組織混為一體使中國社會被整個行政管理體系所覆蓋?？傊袊母镩_放之前的社會管理主要是以秩序為主導價值，并且這種管理模式使得它所宣稱和標榜的平均、“大鍋飯”僅僅成了一種宣稱，后期的一些研究揭示了公社和單位制內部存在的依托于政治權利的諸多不平等。因為政府通過人民公社和單位制組織將社會的資源緊緊地集中在自己手中，社會當然沒有資源去解決一些問題，形成一種自治，這樣社會的活力被限制了。這一階段的后期，這種社會管理模式越來越不適應人們的物質文化需求，后期已經很難維系了。
（3）1978年到2002年。光明日報一篇關于真理標準問題的大討論，首先在思想上對人們進行了一個解放。這為改革開放奠定了思想上和理論上的準備工作。實際上從社會學的角度看，改革主要是政府放權讓利，理順政府與社會的管理，把社會的還給社會，主張資源的分散重組。1992年十四大正式確立經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟，這有利于進一步激發(fā)市場和社會的活力。因為社會的活力主要表現(xiàn)就是社會中產階級的的成長壯大和社會組織的大量涌現(xiàn)。市場經濟強調法治和產權，這是中產階級和社會組織成長的重要土壤。這一時期在農村，實行的“包產到戶”沖破了“三級所有、隊為基礎”的國家隊農村的滲透與控制，打破了政府單一中心的社會管理格局；農民自發(fā)組建的村民委員會，標志著“自我治理”的開始，雖然后期成為政府的行政代理人。在城市，“單位人”開始向“社會人”轉變；城市社區(qū)建設，標志著社區(qū)自治精神的回歸。在國家與社會關系上，第三部門的興起打破了政府單中心的社會管理格局，彌補了政府和市場能力的不足。公民社會的萌芽和發(fā)展為建構一個網狀治理結構和扁平化社會的到來提供了支持。
（4）2003年到現(xiàn)在。
（二） 社會管理在中國的發(fā)展的可能路徑
通過對社會管理概念的理清及其在國內外的實踐過程，我們最后根據(jù)中國特殊的社會經濟條件提出中國怎么樣更好的去實踐一種社會管理，最后達到社會的一種善治狀態(tài)。從社會學的角度，我們重點談兩個方面。
（1）引導規(guī)范各種社會組織的發(fā)展，培育時代新公民。
（2）重構政府和社會的關系，利用既有組織資源，重點在于刺激集體行動的發(fā)生。我們看到，社會管理在西方的實踐很多時候和公民社會的發(fā)育有關。傳統(tǒng)的國家與社會關系框架，實際上預設了，國家和社會的對立。市民社會在西方與王權為代表的政府的斗爭更加深了人們的這一印象。但是我們同樣看到普特南在《使民主運轉起來》一書中，通過對意大利公民傳統(tǒng)的研究，提出了“強社會，強國家”的政府與社會合作的模式[23]。并且這一模式仍然是北歐很多國家的社會管理模式。反觀我們國內的實踐，無論是上海的社區(qū)治理還是深圳的社會組織的繁榮發(fā)展的景象，我們不得不承認一點，那就是作為強有力的中國政府的推動作用，所以我們在研究中國公民社會相關問題的時候，始終不要忘記政府這只重要推手，不管怎么樣，現(xiàn)實狀況是，政府現(xiàn)在仍然掌握著重要的資源，仍然具有強大的動員能力。同時我們還應該注意一點，那就是當我們熱情的頌揚第三部門的發(fā)展時，我們不應忘了人民群眾的偉大實踐，在農村表現(xiàn)為村民自治，在城市表現(xiàn)為居民自治。這兩種社區(qū)治理模式實際上在一開始的時候都是人民群眾自己的偉大創(chuàng)造。我們現(xiàn)在應該去探討一下這些自組織的動力是什么，社會經濟條件是什么。我們現(xiàn)在著重突出社會組織作為重要的社會管理主體，但是這絕不意味著，政府拋開自己的責任，在一個沒有公民傳統(tǒng)的國家，政府職能的大量外拋很可能造成沒有相應的社會組織去承接。至少目前為止，村民委員會和居民委員會仍然在承擔者很多滿足本地需求的功能。另外，我們絕不能神話第三部門，就像當年市場萬能的神話和全能政府的神話一樣。社會管理說到底還是一種集體行動，所以我們既要研究各種社會組織的形式，又要注意各個組織內部是否有一種集體行動發(fā)生了，是否是在培養(yǎng)一種真正的公民權利。[24]
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作者簡介：陸文榮，山東汶上人，上海社科院社會學研究所，碩士，研究方向：社會組織、社會政策、社區(qū)治理。